从理论层面讲，维持现行土地权利制度框架，以土地承包经营权对接中央文件提出的经营权可以说是最佳方案。

3.1 加强专项执法与两法衔接，形成高压态势 首先，专项执法的有效实施，需要加强执法主体之间的协作。3.2 依托信息化预警防控，并纳入社会信用体系 医保执法的完善，既要强调打击先行，克服以往过软、过弱的问题，增强打击违法行为力度 (如骗取医疗保险、医疗救助) ，抬高违法成本，快速遏制医保领域违法行为的猖獗势头。

一方面，通过厘清个人隐私范围，对其予以更好更有效保护。部门规章及规范性文件较为丰富，大有越俎代庖之势。完善公开公示机制，使得监管效应最大化。试想，如果因身份不同、城乡差异，而在基本医疗保险方面的权利义务迥异，则势必加剧公众的不公感。值社会保险法出台实施八年，全面依法治国成为重大战略任务和中央全面依法治国委员会正式全面启动工作、国家医疗保障局步入正轨之际，研讨基本医疗保险制度的法治之道，可谓正当其时。

在此，基本医保立法除专业性内容外，还应考虑相关个人信息、隐私的适度界定。既要着力避免两张皮的问题，克服系统的异化，还要加强平台整合，以国家医保局的组建为契机，宜早不宜迟，下大决心，将以往纵横分割的医保相关系统整合统一。在公共资助方面，《土壤污染防治法》第69条到第74条的规定有其必要性，但失之笼统，基本上只是对未来制度创建的设想，不具可操作性。

[8]《土壤污染防治法》第48条。[23]参见巩固：《自然资源国家所有权公权说再论》，《法学研究》2015年第2期。考察各国对此的普遍经验可以发现，对责任细节的具体、明确规定也是土壤修复相关立法的主要内容和鲜明特色，对此，我国《土壤污染防治法》也有充分体现。如前所述，土壤修复责任的公法性意味着所有具有依法修复内容的责任机制具有本质同一性，故环境民事公益诉讼也好，生态损害赔偿也罢，都与《土壤污染防治法》第94条规定的执法机制殊途同归，需要立法作出顺位规定，进行衔接和配合，避免重叠和重复。

在该案中，被告奥林公司在自己的土地上生产经营化学品三十多年，严重污染了工厂土壤和地下水，但该公司采取措施把污染控制在工厂边界范围内，并未对周边地区造成不利影响。《土壤污染防治法》第3条虽把公众参与作为土壤污染防治的基本原则，但具体制度中着墨甚少。

依二审稿第95条的规定，在土壤污染责任人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务时，土地使用权人可以向人民法院提起诉讼，请求土壤污染责任人履行相应义务。一方面，即使走到诉讼阶段，即使责任最终以判决形式作出，其实施也仍然应由监管部门主导。在美国，尽管法律把土壤修复的终极责任分配给设施或危险废物的所有者、经营人、生产者、处置者、运输者等民事主体，但对该责任的追究属于各类政府主体的职责范围，包括联邦环保署、海岸警卫队等应对机构(Responder)和资源管理机构、州政府及印第安部落等所谓自然资源的受托人(Trustee)。自2013年党的十八届三中全会提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度以来，中共中央、国务院2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》亦明确要求严格实行生态环境损害赔偿制度。

退一步言，即使不考虑法理逻辑的自洽，仅仅出于实效或直觉来排除两种机制的并用，也会存在二者孰先孰后的顺位问题，以及更深层次的应依何种标准来确定二者之顺位的问题。可以说，以往此类立法对主体、程序、费用等问题规定不明确导致实践中代履行制度较少被应用且不被执法人员看好[41]的老毛病依然如故，其实效也可想而知。故长远来看，专门立法势在必行，而在其中明确这些同为公益救济手段的特殊制度与行政执法的关系既顺理成章，又势在必行。代履行既能确保及时救济公益，又能实现成本的污染者负担，并使监管部门全面掌控修复过程，保证修复质量，此方法为各国立法所普遍采用。

这也表明，从私法责任角度界定土壤或生态修复的认识还有着相当强大的影响力，亟待厘清与辨明。【注释】 *作者单位：浙江大学光华法学院。

三是诉讼与执法的关系不清，顺位不明。除此之外，对土壤修复还规定了严格遵循的法定程序和要求，包括依特定格式撰写调查报告和风险评估报告、请专业人士编制修复方案、向监管部门报备、依法处置修复产生的废弃物质、就修复工程进行信息公开、委托专业单位评估修复效果、实施后期管理等。

[21]这清楚地表明了对公共健康和外部环境的威胁才是土壤修复责任启动之前提，对这种公共危害的消除才是土壤修复责任之目的。另外，若土壤修复是为了救济财产权而设，也难以解释对于污染责任人无法认定的农用地，为何二审稿规定由地方政府代为修复，[18]以全民所有的公共资金为集体所有的财产损失买单？ 放宽视野来看，作为一种各国普遍存在的制度，土壤修复也并未呈现因所有制而异的特征。但无论如何确定，最终都会对不同群体利益产生实质影响，具有深刻的政策性甚至政治性，所以应由立法者作出抉择，依法律的明确规定来判断。土壤修复是国家对具有健康风险的毒地的一种强制性规定，是为保障公共健康而设的一种普遍要求，对符合条件者必须追究，任何人不得自行免除。尤其遗憾的是，二审稿第48条有关土壤污染责任人无法认定的农用地可由地方政府及其部门代为修复的规定在正式立法中亦被删掉，从而免除了农地修复这一地方政府本应承担的公共责任，使污染源量大、面广、累积时间长往往难以准确认定污染责任人的农用地在实践中极易处于无人负责的境地。[46]在省级基金管理办法的制定方面，尽管立法未明确时限，但从法律实施角度来看，应当尽早出台，尽量与法律同步生效。

美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》被惯称为超级基金法说明了基金对土壤修复的重要性。另外，美国的土壤污染修复也可能引起与我国环境公益诉讼类似的公民诉讼。

[41]竺效、丁霖：《论环境行政代履行制度入〈环境保护法〉》，《中国地质大学学报》2015年第3期。若无科学、合理的责任追究机制，哪怕是设计再精良的制度也往往缺乏动力和保障，难获良好实施。

三是罚款封顶，不够严厉。第二，在下位法中强化和细化执法机制。

【中文关键词】 土壤修复。这一方面意味着，各种具有依法修复内容的法律责任在本质上具有同一性，不因实施手段(行政执法抑或诉讼)、发动者(执法人员抑或原告)、决策者(监管部门抑或法院)等差异而有本质不同，故不应重复适用。责任的着眼点和判断依据是生态环境与公共健康，而非土地的财产价值。第一，作为主要追责机制的行政执法规定过于笼统，内容简略，且力度不足。

该法还规定了在何种情况下每个土地使用者或所有者有使地面透水和重建土壤自然功能的义务，同时还对物质在土壤中的传播进行了规范。同前注[21]，贾峰等书，第145页。

近年来，无论曾引发广泛争议的常州毒地案祁连山国家公园污染破坏事件，还是随环保督查全面铺开所不时曝光的各种污染事件，无不表明地方政府、国有企业与污染之间的种种关联。由于公法责任是为保护公共利益而设，且公益不专属于任何人，故不应以任何个人意志为判准，而只能经由法律来确定。

正因为如此，通过立法创设修复责任成为各国土壤污染防治法的核心任务和显著特色。是故，大量的土壤修复离不开政府资助与公共投入。

[14]吕忠梅、窦海阳：《修复生态环境责任的实证解析》，《法学研究》2017年第3期。尽管土壤污染对生态环境和公共健康的危害毋庸置疑，但由于生态环境、公共健康属于公共物品而非个人财产，故除非法律明确规定，公众或监管者无权就该种损害追究污染者责任，污染者也不对其负有义务，更遑论责任了。在特定情况下，地方政府甚至须亲自组织实施风险管控和修复，[38]承担部分的兜底责任。可以说，这些对实施修复至关重要的条款目前还只是镜花水月，尚不具备直接实践功能。

[28]第106条则授权总统颁布可能对保护公共健康和福利以及环境所必要的相关命令，[29]监管部门可依此责令责任人进行清理或修复。二、作为公法责任的土壤修复 法律责任的性质之所以重要，是因为法律的世界中存在公法与私法的分野。

[25]依《土壤污染防治法》之规定，土壤修复的责任主体是由监管部门依特定程序认定的污染责任人，对象限于污染超标的农用地或建设用地，前提是土地的产出有毒害或被列入修复名录，操作依据是在监管部门处备案的修复方案，成功与否的判准是是否达到风险评估报告确定的修复目标。对于在实践中将起到中流砥柱作用的代履行，条例应效仿美国《超级基金法》对实施过程中的各方面问题作出细致规定，并明确对拒不承担费用者的强制执行权和追加处罚，确保可操作性和权威性。

尤其是在各方对案件的实质处理——如选择何种修复方案——意见不一时该如何处理，需着眼于复杂情形的细密规则，而立法均未提及。四是土壤修复与生态环境损害赔偿的关系不清。